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琼斯法案存废之争(Z.2014.2)

新闻来源:中国船检    浏览量:653 胥苗苗 2017-08-24
        |► 除美国国内相关方因航运市场低迷而迁怒于琼斯法案外,欧盟则是主张废除琼斯法案的另一推手。
        美国琼斯法案自其诞生之日起就争议不断,最近的一宗造船交易事件更是激起了琼斯法案反对派废除该法案的热情,英国德鲁里航运咨询公司就在其发布的《美洲集装箱市场观察》中直言不讳地指出,美国琼斯法案应尽早废除。
        早在20世纪初期,正当美国航运事业蒸蒸日上时,美国政府为实现其海洋强国的目标,从根本上保障本国船队、船员以及海运人才战略的可持续性发展,于1920年通过了海商法即美国沿海贸易法,俗称琼斯法案。该法案明确规定在美国境内航行的船舶必须由美国制造,并在美国登记注册;船舶的所有权至少有75%是美国公民拥有;船员必须是美国公民。琼斯法案实施近百年来可以说为美国的国民经济发展做出了巨大贡献,保障了国家经济安全和国防安全。
        然而,肇始于2008年的航运市场持续低迷使得深受美国造船价格和船员成本直线攀升困扰的船东和货主开始迁怒于琼斯法案。美森轮船公司(Matson)从阿克费城造船公司订造了两艘3600TEU船, 每艘造价高达2.09亿美元。如果这两艘船舶改在亚洲船厂建造,价格则不足其1/5。此前,美森订造的4艘2003年至2006年交付的2890TEU船单艘造价约合1.25亿美元,这个看似较低的价格也是当时亚洲船厂造价的4倍。与此同时,相关数据显示,在过去10年中,2000~3000TEU船船员薪资增长了三成多,触及2306美元/日,如果不提高从发展中国家招募海员的比例,薪资成本增速还将更大。琼斯法案反对方认为,美国船厂和亚洲船厂之间的造价差距以及船员薪资差距正在拉大,随着航商运营的成本上升,以保护主义为目的的琼斯法案给国内船东和货主所带来的成本压力已经愈发明显。此外,琼斯法案还造成远洋货箱在美国港口间的转运受限且成本较高,国内支线行业不见繁荣等诸多不利影响。
        除美国国内相关方因航运市场低迷而迁怒于琼斯法案外,欧盟则是主张废除琼斯法案的另一推手。由于欧洲国家的海运实力较强,一方面,他们不断提高这种竞争门槛,利用绿色环保、节能减排等壁垒,最明显的例子莫过于欧盟前一段时间提出征收航空、航运碳税等措施对竞争实力较弱的国家进行限制。另一方面,他们又希望更多的国家和地区放开沿海控制权,从中分得一杯羹,最大限度地满足自己的既得利益。因此,以欧盟为代表的多个国家开始积极向世人展示他们在海运贸易保护问题上正在变得更明智更开放的态度。目前欧盟港口间海运集装箱费用不到75美元/TEU(船方不负担装卸费用),且欧陆与英国以及欧陆与波罗的海等地区也已开放,2012年欧洲有近1/3的箱量经由鹿特丹港处理,其中包括支线和近海航线货箱。
        尽管主张废除的声音不时传出,但美国政府仍然坚信,琼斯法案的实施保障了国家经济安全和国防安全,保障了国家坚强的军事后备力量,是国防系统的重要补充。美国有关人士直言,不排除废除该法案的呼声是建立在误导性的推定和不完整的信息之上,这些利益竞争方无止境地追求以外国公司和船只替代美国工人和船只来进行美国国内贸易,而这将前所未有地导致外国人直接掌控美国的境内贸易。琼斯法案,它的价值就是在保护美国的就业、保持美国海运能力和力量的同时保障国家安全。另外,美国航运业是一个包含了安全和经济的产业,琼斯法案则是让它保持健康和强大的法宝。美国经济的未来需要一个强大的航运业,就像它依赖着国内能源生产和其他重要成功产业一样,这是与经济的成功有着紧密联系的。在美国航运业可能不幸被破坏的情况下,就必须要有独一无二的在美国造船厂建造船舶的能力,而这些都必须要由美国人来操控。可以说,琼斯法案在近一个世纪的时间里充当了美国航运能力的忠实保卫者。与过去一百年没有任何不同,琼斯法案始终被视为美国国家安全和经济未来的关键。
        那么琼斯法案废除的可能性有多大呢?专家认为,就当前的情况来看,只要不发生大的事故或极端情况,想要废掉琼斯法案比较困难。交通运输部水运科学研究院政策研究室主任宁涛认为,美国琼斯法案的废除与否对中国直接经济影响不大,从这个角度来讲,我认为中国应该更倾向于不废除琼斯法案。因为中国和美国之间的经贸关系还没有密切到和美国的沿海贸易有太多联系。相反,如果欧洲人成功地废除了美国的琼斯法案,打开了美国沿海航运的门户,那么下一步也将会进一步要求其他国家比如中国进一步开放其沿海航运的门户。因此,美国废除琼斯法案对中国来说并无好处,甚至可以毫不夸张地说,如果废掉了琼斯法案,中国就会有唇亡齿寒的感觉。当然,从另一方面来看,如果美国废除了琼斯法案,放开了其沿海运输权,能够创造大量财富,应该是件好事。但这些财富的最终分配格局值得我们深思,从目前的实力来看,这些财富的分配还轮不到中国。举个例子来说,如果说废除琼斯法案能多挣出100块钱来,可能99块钱都落到了欧洲人的口袋里,真正落入中国口袋里的钱可能就1块甚至更少。而且,美国沿海运输的运输量到底有多大,对中国的船东和货主能有多大的吸引力,都具有很大的不确定性。
        另外,通过美国的琼斯法案反观中国的沿海航运政策。宁涛认为,中国的海运政策尚缺少一个像美国琼斯法案这样的价值判断。目前,中国除了海商法,并没有航运法,海运业战略地位在国家立法层面沿未达成共识。根据中国现有的《水路运输管理条例》、《船舶登记条例》、《国际海运条例》中的相关规定,中国目前大致的情况是,只有挂五星旗的船才能从事沿海运输,挂五星旗船舶的外资股权不得高于49%,如果不考虑天津东疆国际船舶登记制度和上海自贸区相关政策,船员必须是中国人,那么不难看出,中国的沿海运输政策从严格意义上来说要比美国的琼斯法案更为宽松。因为从控制权的角度来看,美国琼斯法规定船舶必须是美国造,而中国对此并没有做出具体规定。但中国的一些特殊货物、船舶需要审批,比如“四客一危”船舶,涉及到人命安全的货物等需要经过水运局的审批才能进入市场,除此以外,大部分货物在国内都是放开的。
        但是,这并不影响中国严格执行沿海运输保护政策。美国是在参与国际竞争中发现海运实际上是其实现海洋强国的重要支撑。制定琼斯法案除了商业考量之外,更重要的一部分是考虑国家安全,近100年美国都没有废除琼斯法案就足以证明这一点。相反,中国则是在半封建半殖民地的惨痛记忆和教训中深刻地意识到保护沿海航运安全的重要性。与此同时,从中国和美国的大背景来看,中国的造船和船员都非常有竞争力,但是中国的海运竞争力没有美国强,也没有欧洲强,甚至不如日本,在这种情况下,无论是出于产业保护还是国家安全的角度,沿海运输权都不能完全放开,应牢牢地掌控在中国人自己的手里。因为有一个非常有竞争力的航运业实际上是对中国经济安全和国家安全的双重保障。
        况且中国也完全没有必要放开沿海运输控制权。船东货主们呼吁美国废除琼斯法案开放沿海运输主要是受其高船价和高船员成本带来的影响,但中国在这些方面都不存在类似问题。还有,如果说中国放开沿海运输控制权以后会带来一定的经济利益,可以肯定的一点是,就中国目前的现状,开放以后带来的危害要远远大于利益。即使带来了一点儿利益,这点儿利益也落不到中国人自己的腰包里,相反还会使中国的航运业面临很大损失,比如大量小船船东、船员大量失业,中国的航运公司面临全方面的挑战和竞争等。因此,如果中国放开沿海运输权,那么外国公司可能会享受到这块蛋糕增值中的绝大部分利益,而中国无论是航运公司还是制造业,都很难从中分到一杯羹。
        上海自贸区政策的出台不能说明中国的沿海运输政策开始松动,宁涛如是说。因为上海自贸区规定中资方便旗船可以享受沿海捎带。举个例子,假设一个集装箱从青岛出口,到上海换船去欧洲,那么原来的做法是,这艘船必须从青岛出发,这个集装箱自青岛报关上船以后就不允许再落地,只能直接去欧洲。但是现在的政策是,为了优化运输,这个集装箱从青岛上船到达上海以后,可以被卸下,然后再换船到欧洲。中间这段即青岛到上海这一段,过去只允许挂五星红旗的船舶来运输,但现在可以允许中资方便旗船舶(即中资控制的非五星红旗船舶)来运输。目前,由于对中资船舶的定义还没有非常明确的界定,该政策还在研究中。但宁涛认为,这样做的初衷是为了便利中国船舶的优化,最终目的是为了提高中国船公司的竞争力。
        宁涛认为,下一步,中国的沿海航运政策不会有太大变化。可能变化的是几个自贸区的相关政策,比如针对中资非五星旗船在政策方面可能会出现一些松动,但其主要目的都是为了提高中国航运公司的核心竞争力。另一方面,中国还需要在技术方面有所提升,多学习欧洲人的高标准,学习他们的先进技术和经验,加快提升我们的航运竞争力,从而更加牢固地把握住沿海运输控制权。
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