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港口资源整合中的多样化模式(Z.2017.5)

新闻来源:中国船检    浏览量:988 胥苗苗 2017-05-25
        |► 我国港口建设成就卓然,而新的港口能力还在形成,港口能力适应性正由基本适应向适度超前转变。如何下好“资源整合”这盘棋任重而道远。
        随着社会经济的不断发展进步,我国港口体制正迎来巨大变革,继宁波港集团有限公司和舟山港集团有限公司合并,组建宁波舟山港集团有限公司;安徽港务集团整合了安庆、芜湖、马鞍山等港务集团,成为长江上又一个码头营运商巨头之后,今年3月,江苏省港口集团筹备组发布《关于筹建江苏省港口集团有限公司涉及上市公司重大事项的通知》, 拟将江苏省沿江沿海各设区市国有港口集团或码头企业股权整合成立江苏省港口集团,江苏省港口整合路径浮出水面。除此以外,广东省也正式启动整合,预计2017年底出台整合方案,可以看出,2017年,新一轮港口整合正在来袭。
        不得不说的“地主港”模式
        回顾中国港口的体制改革,可以说大致经历了三个大的阶段,即上世纪80年代中期,2000年至2007年,2008年至今。据交通运输部水运科学研究院经济政策与发展战略研究中心主任宁涛介绍,由于上世纪80年代中期出现大量压船、压港问题,我国的公共设施严重不足,而中央财力又有限,为极大地调动地方积极性,80年代中期,中国进行港口体制改革,将港口由中央直管改成了中央和地方双重领导。到2000年左右,我国港口能力不足,需要让市场来解决能力不足的问题,于是进行了第二波体制改革,将原来由中央和地方双重管理格局变为彻底下放,并于2003年通过港口法将这一体制确定下来,形成了一城一港的局面。
        2008年以后,随着市场步入调整期,需求增速开始放缓,港口投资边际效益递减。2012年以后产业结构调整压力开始凸显,而前期投资的港口能力集中释放,从而导致港口经营形势恶化,增速放缓、收益下滑。再加上铁路、公路等运输方式的改善,港口辐射范围越来越大,港口腹地交叉比较严重,进一步加剧了港口之间的竞争。因此,从企业的角度来说,他们希望能够资源整合,这样至少可以缓解一部分经营压力;从政府的角度来看,港口的深水岸线资源非常珍贵,部分地区岸线资源没有得到有效利用,希望通过资源整合来提高岸线资源的有效利用。一些国家采用地主港模式来解决港口的垄断和竞争平衡问题。
        所谓地主港模式是指政府委托特许经营机构代表国家拥有港区及后方一定范围的土地、岸线及基础设施的产权,对该范围内的土地、岸线、航道等进行统一开发,并以租赁方式把港口码头租给国内外港口经营企业或船公司经营,实行产权和经营权分离,特许经营机构收取一定租金,用于港口建设的滚动发展。地主港模式中的港口管理当局实际上类似于一级政府机构,它统一对港口地区的码头设施、临港工业以及其他设施的用地进行管理,拥有很大的管理自主权和土地使用权。但不以赢利为目的,不参与港口经营的市场竞争,而是通过规划和建设来实施政府对港口的管理职能。港口管理当局主要负责港口的规划,制定法律法规,码头租赁管理,建造和维护港口基础设施,保障港内安全,监督船舶动态,监督装卸质量及环境保护等工作。可以看出,地主港具有兼顾政府和企业的利益、提高港口效率、确立港口基础设施建设和管理的长远的固定投融资渠道、最大限度发挥土地作用等优点,发达国家普遍采用。目前,美国纽约—新泽西港、巴尔的摩港,荷兰鹿特丹港、德国汉堡港等世界上最大的100个集装箱码头/港口中的大部分都是按地主港模式的原则来管理的。
        鉴于中国港口发展的特殊性,有专家建议探索具有中国特色的地主港模式,即政府授权国有背景的特许经营机构对辖区内码头进行统一规划、开发及建设,特许经营机构根据规划将码头租赁给码头营运商具体经营。如果在地主港模式下,港口群的资源整合模式可充分发挥作用,实现对港口资源的统一规划、开发及建设,通过统一规划有利于实现群内各港口明确的分工定位,也有利于对资源的集约化利用。
        地主港的缺点是滚动发展的较慢,对于运输需求稳定增长的地区是适应的,但对于改革开放初期基础设施严重不足,需要快速建设的我国并不适用,因此我国上一次的港口体制改革,选择了港口自然资源和经营资源一体化划归企业的路径,经过十多年的发展,既有的港口企业已经形成了相当的规模,经营权和占有权的分离已很难实现,地主港的模式在我国绝大多数主要港口已很难实施。因为要从现有模式转变成为地主港,可能会付出很大代价。宁涛表示,首先要把自然资源赎回来,这个代价就很大。另一方面,行政资源的整合还可能对很多的行政程序造成冲击。比如说岸线审批,我国主要港口的岸线审批是在中央,地区重要港口的审批权限是在各省,其他港口是在地市和县里,但是一旦行政资源进行整合,就很难区分谁是主要港区,比如厦门港把漳州港整合了,但是漳州港在过去是属于一般港口范畴,但是整合进厦门港以后,到底是属于中央审批还是厦门审批。而且厦门的港口相当于跨了行政区划,厦门和漳州两个地方会有不同的利益诉求。所以这种行政资源整合不配套进行法律和利益机制的调整,很可能会引起一些利益的混乱,行政程序上的混乱。但在一些既有企业规模较小,未开发岸线较多的后发地区,可以探索开展地主港的港口管理模式。
        现有港口整合模式探讨
        我国港口建设成就卓然,而新的港口能力还在形成,港口能力适应性正由基本适应向适度超前转变。加之部分港口新港区的建设,港口的空间距离日益接近。随着港口集疏运体系不断完善,港口服务范围不断扩大,腹地交叉必然出现。因此,相邻港口间的竞争日趋激烈,个别地区存在港口无序竞争。在这样的背景下,不少地方期望通过港口资源整合,提升港口资源利用效率,防止垄断和不正当竞争,推动港口经营绩效的提升。
         然而,一个行业的重组整合是这个行业内企业的需要与外部力量推动的综合作用才可以实现。宁涛表示,从政府的角度来看,港口资源分成三部分:行政资源、自然资源和经营资源。政府出手的整合主要是行政资源和自然资源的整合。如果行政资源整合成功,那么意味着政府的统筹能力更高,对资源的有效利用是有利的。对自然资源也是如此,如果整合成功,那么就可以统一对岸线和自然资源进行规划和整合,包括对项目进行的统筹,对自然资源的有效利用也是有利的。从企业的角度来看整合港口是好事儿,可以减少竞争,但是竞争不激烈了,就可能会存在垄断。
         目前我国各个大港整合的路径和模式大致可以分为三种。一是纯行政命令模式。主要是港口行政资源的整合。此类整合有些是将省内各地市的港口管理部门整合为一个跨行政区域的港口管理部门,如广西和福建的行政资源整合;有些是新设立一个跨行政区域的港口行政管理协调机构,如湖北省的武汉新港管理委员会。行政资源的整合目的也是对港口自然资源和经营资源施加影响,促进其有效利用。第二种是纯商业模式(市场化)。纯商业模式的港口资源整合,即主要依靠市场机制,通过港口企业间的兼并收购实现的港口资源整合,此类整合主要涉及港口经营资源。上港集团进行的“长江战略”是比较典型的纯商业模式港口资源整合。第三种则是政府推动+市场决定模式。一些省市政府意识到当前港口发展中的问题,主要依靠市场手段,通过对域内港口企业资产的重组,形成统一的港口企业集团,并试图依靠单一企业集团整合省域内的港口自然资源和经营资源。比较典型的包括宁波舟山港集团、北部湾港务集团、河北港口集团、厦门港集装箱码头集团等。
        从以上几种模式的整合过程和后续实施效果我们不难发现,纯行政命令整合在行政资源整合方面和国有的经营资源方面是发挥作用的,但前提条件是需要上一级政府主要负责人的强力推动。宁涛表示,在我国岸线管理约束力不高的情况下,各级地方政府间的博弈使得跨行政区划的港口行政资源整合很难实现对于港口自然资源的有序使用。而且跨行政区划的行政资源整合还会带来一些新的问题,比如行政程序出现混乱、行政权力出现交叉。而对于经营资源整合,由于目前绝大多数港口均实现了政企分开,而且大型港口企业很多已实现了公开上市,因此行政命令在此领域要么不会奏效,要么成本极高。纯商业模式整合成本过高。我国多家港口企业的码头资产均已实现上市,在市场经济条件下,通过兼并收购整合经营资源成本十分高昂。通过商业模式进行整合的上海港“长江战略”和北部湾集团的整合能够成功,一定程度上有被整合企业经济效益差的原因,加上地方政府在政策和补贴上的支持,因此商业上整合的阻力较小。
        同时,由于港口自然资源具有天然的地域垄断性,各市国资委事实上控股的各港务集团对地方政府依赖极大,依靠垄断获得红利。如果仅根据省政府的行政命令,整合两个(或两个以上)港务集团的资产,组建成一个港务集团,那么,由于两个城市的地方政府必然会追求本市港口资产的效益最大化。浙江则吸取了这方面的经验,虽然权利收归省里,但各地保留股权,规划、建设运营的权利统一,有利于保障地方利益调动地方积极性。但港口的外部性较大,除了装卸业务外,港口对于产业聚集的正外部溢出效应如何在省市和城市间分配还有待观察,这样就不会挫败地市对港口建设和经营方面的积极性。
        利益协调是关键
        随着港口资源整合的推进,需进一步理顺相关管理体制,明确各个部门的职责。清理和废除妨碍全国港口统一市场和公平竞争的各种规定和做法,制止港口资源整合可能带来的地区保护和企业垄断行为。再加上,我国港口行业目前还能够生存,虽然已经存在产能过剩,但大都能够活下去,无疑更是增加了整合的难度。如何下好“资源整合”这盘棋任重而道远。
        从目前的情况来看,我国港口资源整合最大的困难就是利益协调。宁涛表示,因为中国的港口资源整合利益十分复杂。涉及到整合双方的企业利益,整合双方的当地政府利益,整合双方当地和上一级政府之间的利益,协调好各方面的利益应该是解决好港口资源整合的重中之重。目前看,较为成功的港口资源整合是较少涉及地方政府间的利益平衡。比如厦门集装箱码头的资源整合,由于处于同一市域内,涉及地方利益较少,主要是企业间的利益平衡,整合共识容易达成。而河北省港口资源整合,由于地方政府利益层次多、关系复杂,至今仍然处于摸索阶段。目前河北港口集团仅是对河北省增量港口资源进行整合,但这与港口资源整合的初衷仍有一定差距。
        对此,国内很多专家纷纷献策。建议主要包括加强政府间协调,解决好港口资源整合中地方政府利益不一致的核心矛盾。通过改善岸线管理,有效促进岸线资源有效利用。加强完善统计调查制度和信息化建设,为有关制度设计提供准确依据。强化反不正当竞争调查,避免垄断低效和恶性竞争。做好有关法律法规的完善工作,在依法治国的大框架下开展上述改革,为资源整合做好制度保障等等。
        宁涛认为,平衡好各方的利益是顺利推进整合的关键要素。首先,参与整合方要尽可能的少,双边整合好于多边整合。其次,整合双方最好是强弱搭配,有主有次。最好是一个占有绝对优势的一方去整合相对弱小的一方。宁波整合舟山是90%整合10%,在这种有主有次的情况下,谈判起来更为容易。尽量避免50%对50%的整合。第三,在整合的过程中,较强的那一方尽量能放眼长远,尽可能把利益让渡给较弱的那一方。成功案例就是厦门集装箱的港口整合,厦门港务集团承诺在整合的前三年内保证小企业的利润。比如天津港和唐山港码头的整合,天津占40%的股权,给唐山60%的股权,但事实上在集装箱领域,天津占到了渤海湾90%的量,唐山港在整合的过程中把控制权交给了天津港,而天津港就适当的让利了一部分给唐山港,这样就促成了双方整合的成功。双方都要达成一个共识,即合作比不合作好。这样的方式就像一种滚雪球似的整合,大的整合小的,形成了一个更大的。也就是说要把一个复杂的利益关系分解成若干简单的利益关系。第四,中国的港口法和其他相关的法规都要做相应的调整。法制是港口整合非常重要的制度保证。当然,我们仍然不能脱离市场,仍然要以市场为基础,不管是利益还是交易,我们都要本着公平公正的原则,基于经济规律的评估进行。第五,发挥好政府的立法和监管作用。政府在港口资源整合过程中起到了很重要的作用,除了在行政资源整合上,不论是立法还是行政机构,政府需要营造出一个好的制度环境。政府还需要在整合陷入僵持状态时适时地传达出合作是双赢共赢的声音,促成整合。为了防止整合以后的弊端,政府还要反垄断反不正当竞争,监管也要跟上。最后一点是,人们的认识也要发生转变。过去人们总是认为做集装箱就是先进的,而做大宗干散货就是落后的,事实上,做什么货种并没有孰优孰劣,重要的是看把港口的产业链、供应链和价值链是否挖掘出来没有,如果大家在货种上有偏见,每个港口都想做大而全的港口,那么就会导致港口整合举步维艰。任何一个行业只要充分挖据出价值链,都可以做得很精细、很高端,而不是因为货种来取决于是否先进和高端。这种观念一定要转变。
        从某种意义上来讲,港口经济是我国经济发展进程中具有重要意义的基础,随着社会经济的不断发展,我国港口经济面临新的机遇和挑战,必须寻求新的发展方向和新的战略指导措施,才能促进港口经济长期稳定健康地发展。
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