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清末海关总税务司下辖部门“兼管检验船舶各务

新闻来源:中国船检    浏览量:1652 曹凛 2016-11-04
清末时期由外国人在上海成立总税务司部门
        清末,中国几大口岸的管理权落入西方列强之手,英、法、美三国成立中国海关总税务司,负责国内各洋海关的航政及船舶检验各务,具体负责船舶质量“稽查”和勘量船舶吨位的管理部门包括总税务司下辖的理船厅、总营造司和总巡工司等单位。
        中国海关总税务司的航政职责
        1853年,英国人乘中国内乱(小刀会在上海起义),直接抢占了清政府管辖的位居上海的江海关总部。江海关落入西方列强手中,开了外国列强直接参与管理中国海关的恶例。上海道台被迫允许英、法、美三国各派税务司一员,成立江海关税务司,掌管江海关。1854年,英、法、美三国如法炮制,各派一员代表在上海成立总税务司部门,负责中国海关总署的各项事务。这一年清政府与西方列强签署了《上海海关组织草约》,“启外人管理海关之端”,总税务司名义上还由清政府施行行政管理,但海关实际的管理权已落入西方列强手中。如1861年5月,英国人赫德派派员在宁波江北岸设立了浙海新关(俗称洋关),华为士任第一任税务司。原来江东的浙海关改为浙海常关,只负责管理国内木帆船的检查和征税工作。而轮船和洋式帆船(夹板船),由浙海新关管理,不受当地政府约束。关内虽有一名清政府任命的监督,却无具体实权,只负责定期向总理府报告关税的收取情况。
         1857年,上海海关宣布该关口为船舶注册港,注册地点在英国领事馆内。上海地区船舶的检查、登记注册权由我国政府转交至英国政府部门直接管辖。
         1858年11月8日中英签署了《通商章程善后条约:海关税则》,条约第十条规定由中国的总理大臣委派英国人担任总税务司一职。后来的总税务司长官,法律上都是由中国的南洋大臣委任的,但推选的多为英人。如海关第一任至第四任总税务司长官都由英国人担任,他们分别是李泰国(N. Lay)(任职年间1860年1月〜1863年11月的)、赫德(任职年间1863年1月〜1908年1月)、安格联(任职年间1911年〜1925年)和梅乐和(任职年间1929年〜1943年)。中国海关管理大权被英国人掌握达86年之久(1860年1月〜1943年5月)。
        总税务司为清廷承认的“协助”清政府收取海关关税的一个委员会官职,最初只负责海关关税的征收,后来权限范围扩大,负责管理海关日常事务,甚至是航运和邮政管理方面,成为中国海关的最高领导。《清会典·总理各国事务衙门》记载:“总税务司为总理衙门所派,其各官税务司则由总税务司酌设,及各项办公,外国人等均责成总税务司管理,……”《清史稿》卷一百五十二《交通四·邮政》也记载总税务司兼负邮件业务。后因“邮务愈繁”,“总税务司乃于天津、镇江、上海各税务司处专员理之。此总税务兼理邮递之权舆也。”“初,光绪二年(1876年),总税务司英人赫德建议创办邮政。四年,始设送信官局于北京、天津、烟台、牛庄,以赫德主其事,九江、镇江亦继设局。是为中国试办邮政之始。十六年(1891年),命通商口岸推广举办。”
        1865年,总税务司委员会由上海迁往北京,民国时期的1929年迁回上海。
        英国人赫德任职总税务司的45年间,廉洁的中国海关被认为是“世界行政管理史上”的一个奇迹,贪污违法案件只有五六起。赫德工作勤奋,源于他首先是清政府的一个普通雇员,其次他要为了英国的海关利益而努力,第三,德、法、俄等国也垂涎他的职位。因此,赫德制订并严格遵守海关监管制度。1861年,中国海关税收不到500万两白银,1904年税收已达3000多万两白银。这些收入大大巩固了清政府的政治地位。晚清最后几年,清政府把旧关也交给新关管理,船税收入一下就有了明显提高。1911年,赫德去世,清政府封给他太子太保从一品官的荣誉头衔。这种礼遇,就是中国高官也很少遇到。
        总营造司和总巡工司的船舶检验业务
        随着业务量的增大,负责海关的总税务司,下设了一个船舶检验和管理业务的新部门——总营造司。总营造司于1871年(同治十年十一月)成立,办公地点就驻扎在上海的江海关。总营造司的理事掌管江海各口的行船工程,兼管船舶检验事务。(《交通史航政篇》第一册《第一章·总务》P11)。
        有关中国船检业务的专业部门,在清朝初期,中国的民间船只管理,一般都由地方各级政府通过保甲制度负责船只登记、船舶编号和检丈工作。西方侵略者强夺我海关权后,五大海关各重要港口的理船厅,多负责当地来往船只的登记、检丈。比如同治十年(1871年),湖北武汉的江汉关理船厅,也同上海的江海关一样,兼200担以上载重量的国内木帆船的统计和检查工作。还比如浙海新关负责“船舶的登记、检丈、货物装卸、过驳的监督等”各项管理工作。1868年,税务司还在宁波港口设立了理船厅,主管长官称为河泊司(Harbour master)。浙海新关订立了《浙海关关章》与《浙海关轮船往来宁沪专章》,规定船只“派人查验后即行发给发验单,以凭该商持赴银号完税,掣取号收呈本关,由本关发给放行单,方准将货起岸上栈”(《民国鄞县通志》食货志P190),并收取引水费、船舶注册费、船钞费、进出口税等。
        随着内河中外小轮船的兴起和发展,清政府也制定了一些内港内河航运管理方面的章程和规则。如浙江杭州和苏州开埠前后,总理衙门于1896年7月颁布了《洋船来往苏杭沪通行试办章程》,1898年颁布了《内港行轮章程》,对中外船舶注册等作了规定。
        有关我国轮船技术的引起和运用问题,甲午战争前,轮船航运业没有得到清政府的正式承认,“奇技淫巧”,处以“不合法”的地位。甲午战争后,清政府逐步解除对华商行驶轮船的禁令。加之《马关条约》使中国丧失了内河、内港的航权,1895年,同意“内河行小轮以杜洋轮攘利”(张之洞《张文襄公全集》147卷《电牍28》P16)。1896年清政府颁布《苏杭沪三处贸易试行章程》,华洋轮船均可往来贸易。八月再次“饬令购置内河小轮苏杭沪淮扬,及江西湖南均准开办”(《樊百川《中国轮船航运业的兴起》P403,四川人民出版社,1985年版》)。1898年,清政府颁布《华洋轮船驶赴中国内港章程》,简称《内港行轮章程》,同意“将通商省份所有内河,无论华洋商均可行驶小轮船,籍以扩充商务,增加税厘。”内港也开始向外国侵略者开发,同时华人也可以拥有小轮船。
        中国海关总税务司除下辖总营造司外,还有总巡工司。
        总巡工司下设的各口巡江司,负责管理灯船、浮船、灯塔、沉船打捞等具体事项。
        总巡工司下设的港务司(理船厅),负责码头泊岸船只的“稽查出入,勘量船舶吨位”等船只检验、丈量、登记与管理等各项码头事务。理船厅也隶属于各地海关管理,实际上是各海关的航政、航务和港务的一个综合管理部门,如江海关、江汉关(汉口海关的原称)、镇江关与九江关理船厅等。
        一些海关的理船厅还设有水巡事务所。水巡事务所直接在巡逻船上办公,有职员稽查长一人,巡官和巡捕若干,负有保卫港区安全、察看船只、防止事故等职责。
        除总税务司,全国各海关和一些大的河口还设有分税务司,分管各海关和内河航政的日常事务。
        清政府为了监督税务司的工作,1870年开始在各地设立一些海关道衙门,作为税务司的中国监管部门。如同治九年(1870年),清廷在天津设海关道衙门,负责津海关的监管工作,山海关由奉天奉锦山海道监督,东海关归山东登莱青道监督,均隶属于北洋大臣。至清末,此类海关道有15个,其中津海关道为专职,隶属于北洋通商大臣,其他14个海关道都为兼职。
        津海关道负责直隶地区的东海、山海、天津各海关之事务,并辖天津府及沧州、静海、盐山、庆云、滦州、遵化、丰润、宁河等沿海各州县。津海关道负责监管天津洋关(又名新关)外,还负责当地的旧关(又名常关)。当时中国的海关分新关和旧关,新关归洋人管理,旧关还归清政府官员管理。
        湖南是我国18个省中最后一个被西方殖民主义者入侵境内的省份。湖南洋海关——岳州海关于1899年成立,地点设在城陵矶,首任税务司美国人马士,主管征税、验货、轮船船员核定考试等,1904年,长沙海关成立,据湖南省地方编篡委员会编《湖南省志·第十卷·交通志·水运》,(湖南人民出版社,2001年P815)介绍:“长沙海关,1904年设于水陆洲,首任税务司为英国人夏利士。税务司下由理船厅、裁判厅、巡江水师营、稽查课、海务课(后更名为航务课)、验估课、船员管理课、关栈、巡捕房等;主管航商注册给照、轮驳修造检验发证、轮船船员(限于船长、大副、二副、正副轮机长、引水)验考发证、轮船进出口签证……等等,概归于税务司。”
        光绪二十二年(1896年),根据江西内河的九姑两关完税查验章程十条,《外务部档案》记载:“船过九江者向归九江关丈量完税给票”,“(福康)公司于建国姑塘时,即饬船户赴关报明,照章挂号领签,听候丈量”。“九姑两关逐日验量船只,向章本依挂号先后,以免船户争执。今小轮拖船,利在迅速,自宜变通办理。以后公司所拖船只一经船户照章报关,挂号领签,出役人等应随时验量,收税给票放行”(《中国近代航运史资料》第二辑(1895年〜1927年)下册P865〜866,《外务部档案》,中英关系,第0722号卷)。
        1902年,广东粤海关由于验船师人手不足,许多来往轮船质量堪忧,后增设验船官,情况才有所好转。《中外日报》记载广东方面“自总理衙门议订新章任从华商小轮行驶内河后,珠江轮船骤增数百号。但无专员随时稽查,以致各轮机件损坏”,因此,“粤海洋关税务司洞识隐情,禀商督抚,增设验轮司官,俾将官商轮船详加查验”,“并由善后总局出示晓谕俾各轮船一体遵照”(《中外日报》,光绪二十七年十一月二十七日)。1905年,广东内河拖带渡船的小轮船质量堪忧,“常有租用机力微薄之小轮,强拖重大之渡船者。其事极为危险。“理船厅于是规定一律施行质量查验:“(1905年,广东内河)理船厅特明定轮拖章程,视渡船载重若何以为程式,拖行之轮船必须机力相当,方准开摆。轮拖领牌须将轮与渡大小报勘,始准给牌”(下册P1302,《香港华字日报》,光绪三十一年五月二十九日)。
        1910年,晚清政府在广东派自己的验船官,替代粤海关验船司的查验工作。“(宣统二年十月初六日,广东商船公会禀本部航业亟须整顿议拟办法五条文)粤东自奉撤验船司之后,改派华官刘分统验船。乃理船厅近来凡新制及重修小轮,于华官验船后,仍须令驶往洋关理船厅查验红绿灯,且挑剔船上诸件。查从前洋员柯布比在任验船司时,凡船上应用各件,均归伊一手经理,同时,验妥给照放行。今一船验分两处,事属烦扰,且为攘夺宪派验船权限之起点”(P1366,《交通官报》,庚戌年,25期,P28)。
        上海方面,光绪三十一年(1905年),南洋大臣札文:“为准华昌公司行轮里下河事”记载:华昌公司新购买了4艘“坚快”小轮船,“如须查验之处,克日可驶宁垣候验”,“并咨上海道查取历咨章程及船牌执照式样,以凭核办”。“现据该职商等禀由镇关税司函请前来,除函税司饬将所置凤翔、恒安两小轮驶关验明,如果船身坚固,机器完好,在前次详定轮度长五十尺、宽八尺、吃水三尺之内,即予填给船牌,并核给专照,准与大达公司等轮,一体行驶”(P948〜949,《中外日报》,光绪三十一年十二月初六日)。同年,有关戴生昌拥有的轮船查验问题,《中外日报》记载了日总领事馆致函上海道的文件:“兹特奉复,即希贵(上海)道查照转咨新关税务司,将戴生昌、戴玉书名下之小轮,其数不少,按照日本定章,应由本署验船师验定。现从华历正月起,迭据禀请查验注册,如韦渡、彤云、锦艌等轮,已经验过,其未验者亦应以次查验,照章领牌”(P1355,《中外日报》,光绪三十一年三月二十一日)。
        江苏镇江方面,1902年,一艘挂外国旗的华人轮船,因质量问题,按照验船师的检验,规定不能沿海航行,于是沿长江航线从上海到镇江,“该船来自上海,半皆损坏。因在沪有验船师按法查验,不敢行驶,遂改入长江,专行内港”(P1337,光绪二十八年,镇江口,《华洋贸易情形论略》,载《通商各关华洋贸易总册》下卷,P48)。1905年,日本想将华商戴生昌的轮船入日本国籍,狼子野心昭然天下,因此引发争议,日本领事馆向江苏镇江的常镇道政府发公文诡辩道:“所有船只,现亦照章注册日籍,由本署验船师验定,发给执照。是以商界中共认之日商,独贵道坚不应认,不知贵道凭何证据”(《中国近代航运史资料》第二辑(1895年〜1927年)下册P1354,《中外日报》,光绪三十一年二月二十四日)。
        光绪二十八年(1902年),中国加入了万国航业会。万国航业会是总部设立在比利时首都布鲁塞尔的研究和处理各国内港及海口航业事宜的世界性组织。现在的欧盟与北大西洋公约组织等国际总部,当代二百多个国际行政中心都设立在布鲁塞尔。
        理船厅的演变及涉及的“勘量船舶吨位”船检业务
        中国海关的理船厅又称为港务司,也是海关总税务司下辖的一个海关部门。理船厅负责管理港务,包括“稽查出入船舶,考验船员证书,勘量船舶吨位”等(《交通史航政篇》第一册《第一章·总务》P24)。理船厅归总税务司领导。理船厅的总务处为其主要管理机构,负责“稽查船舶,指挥监督所属各部分,颁发布告命令。”
        总务处担负船舶登记和检查往来长江的轮船的重要职责,“须将船名、国籍、吨数、装载物品呈报,由厅查验,发给行驶长江专照行驶内港之商轮由厅发给注册凭单,拖带船只另给拖船执照,华商小轮每岁检查一次,如有须修理者,须俟修理峻事给予凭单,方能行驶……”(《第一章·总务》P24)。海关理船厅的船舶检验、丈量与注册登记等具体船检业务归于总税务司管辖。
        始初,海关具体负责船体质量检查的单位,是江海关辖下的指泊所。
        指泊所是理船厅港务部门下面的一个分部门,“指泊所设所长一人,所员若干,人司若干人,凡兵舰及载货之船,不由上海登岸者,应指定泊所,浮标、锚链等应随时检查有无朽坏。”除检看船体外用设备质量外,指泊所还“凡查视停泊各船情形,及海水浅深、船只碰撞等事,均须记载报告”(《第一章·总务》P25)。
        可见指泊所也负责检查停泊在海中的战船及载货商船,包括船舶锚链质量等,“检查有无朽坏”,停靠锚地的船只,也要一一查视船况,“查视停泊各船情形”。
        指泊所即当时人们常称的河泊所,是清朝江海关的一个分支部门,晚期时期指泊所的长官为港务长,具体负责指定和管理外国商船的停泊水域。
        江海关指泊所的港务长,一般由外国专业人士担任。
        1851年,河泊所正式改名为理船厅,业务权限也由清廷规定的指泊、维序和监督船舶进出三项基本职责渐渐扩大。1851年的《上海港口管理章程》共6条,第二条“规定港务长的职权是:为外国船只指泊,监督外国商船的停泊于开航,已停泊的外国商船未经港务长的同意,不得擅自移动。”第六条:“章程若要修改,应由道台与领事共同协商办理。”
        同治四年(1865年),港务长的任免权不归“护理江南海关道”的中国官员负责,改归江海关的总税务司作主,其港务实际权力统归外国人,业务范围也进一步扩大。
        1870年以后,海关理船厅的港务长负责诸多港政、航政业务,包括引水、管理岸线、丈量船只、船舶质量检验等。
        行驶在长江一带的国内外商轮,船照由江海关颁发,颁发前理船厅要对相关轮船进行质量检查和测量:包括小轮和拖船,按相关章程丈量船体;国内的大小轮船,需测量船只的排水量和载重量,每年还要进行一次常规船检,包括检查船用动力设备:锅炉,及“船身、救生具、小艇,及各项附属器用机关,是否合用”,船主须缴纳验船费;国外商船可以“自行测量”后报关,也可请理船厅代为测量。“小轮暨拖船,咸按关章丈量,限制客数,……华商制造大小轮船,由关测量吨数;洋商船只,则自行测量。其有请厅代为测量者,测后给与凭单。华商小轮每岁检查一次,视其锅炉、船身、救生具、小艇,及各项附属器用机关,是否合用。检验后,将所验情形,报厅,由厅嘱其修理。修毕后,给与凭单,方能行驶。每验一次,船主须纳银若干。惟洋商(船)、小轮不在此例,不由厅施行检验。”(《第一章·总务》P13)。
        验船师将轮船质量检查合格后,理船厅给船主颁发船照,船照上注明船名、国籍、吨数等。“其在内港行驶者,须在海关注册,由关发给凭单,注明船名、业主姓名、国籍、制造厂名、船价、船身、船桅、烟筒、颜色、船主姓名、水手总数、国籍、机师总数、国籍、……”(《第一章·总务》P13)。由此看出海关理船厅的重要职责之一,是负责相关地区中外轮船的船检和发照工作。
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